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가족복지정책과 전달체계

여성부 확대 개편과 가족정책의 과제-김인숙 교수님의 기조강연내용
작성자: 관리자 | 작성일: 2009.10.27 | 조회수: 1134
1. 여성부 개편 논의의 과정

◯ 2001년 김대중 정부에서 출범한 여성부는 노무현 정부 당시인 2005년 3월 2일 정부조직법 개정으로 “여성가족부”로 “확대 개편” 되었다. 즉, 여성부는 보건복지부 업무 중 가족관련 일부 업무인 보육과 건강가정기본법, 모자복지법, 가정의례(장례 제외) 업무를 이관하면서 여성가족부로 새롭게 출발하였다. 이 당시 여성부와 보건복지부는 물론 관련 학계(여성학회, 가정학회, 사회복지학회 등) 간에 첨예한 이견과 갈등이 있었다. 이에 대해 당사자인 여성부는 여성가족부로의 “확대 개편”이 아니라 여성가족부의 “신설”이라는 논리로 이견과 갈등을 방어하였다.

◯ “신설”이든 “확대 개편”이든 여성부에서 여성가족부로의 변화는 정부부처의 업부 분장이, 해결해야 할 사회적 과제와 그 방법에 대한 큰 그림 및 심도 있는 논의를 결여한 채 이루어졌다는 점에서 여러 진영으로부터 비판을 면치 못하였다. 사회복지 진영은 이러한 비판의 강력한 당사자였는 바, 복지업무의 이원화에 따른 행정적, 재정적 낭비와 서비스 전달의 문제를 지적하면서 여성부로의 가족업무 이관을 공식적으로 비판하였다(여성부, 2004). 또한 여성의 사회적 위치와 힘을 키우고자 했던 여성부 출범 본래의 취지에 비추어 과연 가족 업무의 이관이 본래의 취지를 퇴색시키지 않고 나아갈 수 있을는지 회의와 의심의 시선을 던졌던 여성운동계 내부로부터도 일정 부분 비판에 직면한 바 있다. 그러나 현실의 결정력은 단기간에 여성가족부의 출범을 이끌어낸 바 있다(김인숙, 2005).

◯ 이명박 정권으로 정권이 바뀌면서 여성부는 존폐의 위기를 맞게 된다. 여성부 출범의 목표였던 “gender equality"의 색채는 이명박 정권의 여성부에서는 옅어졌고, 보육과 가족업무는 다시 보건복지부로 넘어갔다. 이명박 정권에서 여성부는 여성들의 직업능력을 개발하고 여성폭력을 예방, 지원하는 초미니의 ‘존재감 없는’ 부처로 전락하였다. 그런데 이명박 정권 출범 1년 반이 된 지금 어떤 이유에서인지 여성부를 다시 여성가족부로 확대 개편한다는 논의가 진행되고 있다. 여성부는 여성가족부 당시의 보육과 가족업무 외에도 아동과 청소년, 저출산, 고용 업무까지를 이관하고자 하고, 보건복지가족부는 보육과 아동 업무의 이관을 반대하고 있다.

◯ 이상에서처럼 수년간 여성부를 둘러싼 업무 이관 논의에서 늘 논란이 되었던 것은 “가족업무”이었다. 여기서 가족업무의 핵심은 보육과 다양한 가족에 대한 서비스였다. 가족업무가 부처를 정하지 못한 채 이렇게 부유를 거듭하는 것은 정부가 가족정책의 중요성과 방향에 대한 가닥을 잡지 못한 채, 편의에 따라 혹은 정치적 상황에 따라 대응하고 있기 때문이다. 따라서 여기서는 현재의 여성가족부로의 확대 개편 논의를 가족정책의 원칙이라는 측면에서 들여다보고, 이와 관련해 앞으로 가족정책의 과제를 간략히 언급하기로 한다.

2. 여성부 확대 개편 논의에서 본 가족정책

1) 복지국가에서 가족정책의 위상에 대한 고려 없는 확대 개편 논의

◯ 후기 산업사회의 급격한 변화로부터 새로운 도전에 직면하게 된 서구의 복지국가들은 복지의 방향을 재편하였다. 이 재편의 사회경제적 배경은 새로운 경제 질서의 등장으로 인한 산업구조의 변화, 인구 및 가족영역에서의 거대 변화, 인구학적 불균형으로 인한 생산성의 문제를 들 수 있다(Esping-Anderson, 2002). 특히, 저출산과 고령화로 대표되는 인구학적 변화와 가족형태의 다양화로 언급되는 가족적 변화가 큰 몫을 하였다. 이에 따라 서구에서는 새로운 복지모형을 재구성하면서 고려해야 할 정책영역 중에 새로운 가족정책, 새로운 성계약(gender contract)을 중시하였다. 여기서 새로운 가족정책은 아동과 가족을 위한 가족정책이고, 새로운 성계약이란 여성의 노동참여 증가를 전제로 하여 여성의 삶을 남성화하는 것과 남성의 삶을 더 여성화하는 것이 복지국가의 지속가능한 발전에 요구된다는 것이다(윤홍식, 김인숙, 최은영, 2007).

◯ 우리사회도 서구 사회와 유사한 구조 변화를 경험하고 있다. 산업구조와 노동시장의 변화는 물론 저출산과 고령화 면에서 유사한 변화 구조를 쫒아가고 있다. 노동시장의 변화와 저출산의 결합은 생산인구의 감소로 인한 사회부양부담의 과부하 외에도 아동양육과 노인 돌봄을 포함한 가족 내 돌봄의 위기를 불러오고 있다. 따라서, 일과 가족생활을 양립할 수 있는 환경을 구축하는 것은 노동인구의 증가와 함께 출생률 증가에도 영향을 미치게 되는데, 이 경우 핵심 전제는 일과 가족생활의 조화를 위한 정책이 남녀 노동자 모두를 대상으로 이루어져야 한다는 점이다.

◯ 이와 같이 가족정책은 복지국가의 지속가능한 유지와 발전에 매우 중요한 위치에 있다. 그럼에도 불구하고 가족정책을 둘러싼 현재의 이관 논의는 이러한 점에 대한 논의나 고려 없이 임의적이고 일방적으로 이루어지고 있다. 이는 가족에 대한 최초의 국가 개입을 명시화한 건강가정기본법 제정 당시에도 그러했다. 건강가정기본법을 복지국가의 한 축인 가족정책의 기본 틀과 법적 장치로 보고 접근했다기 보다 가족에 대한 서비스 전달을 누가 어떻게 제공할 것인가의 협소한 문제로 제한하여 이루어졌었다.

2) 가족정책에 대한 원칙을 결여한 이합집산적 확대 개편 논의

◯ 일반적으로 우리나라의 복지정책들은 “성별분리”와 “전형적 가족”을 전제로 구조화되어 있다고 비판 받아왔다. 이는 복지정책의 구조가 여성의 가정안에서의 보살핌 노동을 전제로 하고 있으며, 부모와 자녀로 구성된 가족형태를 전제로 하고 있어 가족내 보살핌 노동이 공백상태일 수 밖에 없는 많은 가정들을 베제시키고 다양한 가족을 포괄하지 못한다는 점에서 문제로 지적된다(김인숙, 정재훈, 윤홍식, 2004). 이러한 비판은 최근 일어나는 가족의 변화와 여성역할의 변화가 복지국가에 갖는 중대한 함의를 지적하면서 성별분리에 입각한 복지국가체계가 더 이상 현실적 적합성을 갖지 못하므로 성의 관점에서 복지국가를 통합적으로 재편하므로써 그 대안이 가능하다는 서구에서의 논의(Orloff, 1996; Sainsbury, 1993; Esping-Anderson, 1999)와 맞닿아 있다(김인숙, 2005 재인용).

◯ 이는 가족정책이 성통합적이어야 한다는 기본 원칙을 확인한 것으로서 말하자면, 여성에게 만이 아니라 남성에게도 보살핌 노동의 주체가 될 수 있는 제도적 방안을 고려해야 함을 의미한다. 성통합적 가족정책 논의의 핵심은 남성과 여성이 공히 시장에서의 노동활동의 주체이자 보살핌 노동의 주체로서 이중적 정체성을 제도화내는데 있다고 할 수 있다(윤홍식, 2005).

◯그러나 현재의 여성부 확대 개편 논의에는 가족정책의 원칙이 무엇이어야 하는지, 그것을 실현하기 위해서 어떻게 업무가 구분되고 조정되어야 하는지에 대한 논의가 보이지 않는다. 가족정책의 원칙에 대한 고려보다는 그동안 논의되던 가족 업무들을 이합집산적으로 나누는 듯한 인상이다. 따라서 주관부처가 여성부이든 보건복지가족부이든 성통합적인 가족정책이라는 원칙을 현실에서 지켜 나갈 수 있는 부처에서 가족정책을 전담하는 것이 필요하다. 즉, 보건복지가족부는 가족정책에 성통합적 관점을 적극 적용하여야 할 것이고, 여성부는 약화된 gender equality perspective를 강화하는 방향에서 가족정책을 바라보고 집행할 수 있어야 할 것이다.

3) 합의적 과정을 결여한 확대 개편 논의

◯ 가족정책과 같이 새롭게 사회적 과제로 대두된 업무를 어느 부처가 관장하느냐는 단순히 효율성과 결단의 문제로 치부되어서는 안된다. 그것은 효율성의 문제 이전에 사회 내 제 관련 집단들 간의 논의와 이를 통한 합의과정이 선행되어야 한다. 왜냐하면 사회 내 다수의 사람들의 삶이 이 사회적 과제와 직, 간접적으로 연관되어 있기 때문이다. 결국에는 효율성이라는 기준으로 결정을 할지라도 그 효율성 판단의 준거로서 사회 내 제 집단으로부터 충분한 의견수렴의 과정이 선행되어야 하는 것이다.

◯ 가족정책은 가족정책의 당사자인 일반 시민들 외에도, 이 시민들의 집단적 의사를 표명할 수 있는 대표적 집단들이 존재한다. 가족에 대한 현실적인 이슈들을 제기하는 여성운동진영과 시민사회계의 목소리를 들 수 있다. 물론 여성운동 진영 내부에서도 가족정책의 이슈에 대한 정치적 지형은 복잡하다. 또한 가족과 관련된 다양한 학계의 목소리도 가족정책 업무의 이관과 관련하여 무시할 수 없다. 각 학계의 정체성과 이해관계가 서로 얽혀있기는 하지만, 그럼에도 불구하고 가족정책의 원칙과 과제라는 큰 틀에서 소통의 기회를 가져야 하며, 이 과정을 통해 최대한의 합의를 도출해 내야 한다.

◯ 그러나 현재의 여성부 확대 개편 논의에는 이러한 합의적 과정이 결여되어 있다. 합의적 과정의 결여는 가족정책의 원칙과 과제라는 틀에 대한 공감대의 부재, 이로 인한 갈등의 증폭을 가져오는 악순환을 낳게 된다는 점에서 바람직하지 않다. 정부부처의 업무 이관이 결국은 최고 결정권자의 결단의 문제이기는 하지만, 이러한 합의적 과정이 필요한 것은 그에 따른 사회적 비용을 최소화하고, 합의에 기반한 효율성을 제고시키기 위함이다.

3. 가족정책의 과제: 여성부 확대 개편 논의와 관련해

1) 복지국가를 구성하는 핵심 전략으로서의 가족정책

◯ 가족정책은 가족에게 서비스를 제공하거나 가족친화적인 문화적 환경을 조성하는 것에 국한되는 협소한 의미로서가 아니가 현재의 복지국가 상태를 유지하고 발전시키는 핵심 전략으로서의 광의적 의미로 접근되어야 한다.

◯ Esping-Anderson(1999)은 복지국가의 변화와 전망을 진단하면서 가족이 복지국가 재편의 핵심이라고 하였고, 복지국가가 직면한 새로운 사회적 위험(new social risk)에 대해 언급한 Taylor-Gooby(2004)도 신사회위험이 주로 돌봄의 문제와 관련되기 때문에 복지국가의 역할이 노동시장에서 가족영역으로 확대되어야 한다고 하였다. 한국사회도 이러한 전망에서 벗어나 있지 않다. 오히려 우리 사회는 구사회위험과 신사회위험이 동시에 공존하는 모양새여서 사실상 복지영역에 대한 더 많은 투자가 요구되고 있다. 1.3 이상으로 오르지 않는 저출산률은 물론이고 이로 인한 인구의 고령화 현상이 심화되고 있다. 아동양육과 노인보호에 대한 돌봄의 공백은 저출산을 자극하는 악순환을 가져오고 있다.

◯ 이러한 상황에서 일과 가족생활의 양립, 돌봄의 사회화와 같은 가족영역에 대한 국가의 지원은 노동과 생산의 문제와 직결되며, 이는 우리사회의 미래를 결정짓는 중요한 사안이다. 즉, 가족정책은 이제 가족이라는 일개 영역에 대한 지원을 넘어 우리사회의 복지지원의 양태 더 나아가 생존과 직결되는 사안이 되고 있다. 따라서, 가족정책은 돌봄의 문제를 둘러싸고 국가와 가족간 재계약을 이루어내는 문제로 이해되어야 한다. 이 과정에서 국가와 가족의 역할분담, 공공과 민간(시장)의 배치양태, 부모의 권리에 대한 보장정도 등이 가족업무 이관과 관련하여 심도있게 논의되어야 한다.

◯ 이런 점에서 가족에 대한 서비스 지원과 문화적 환경 조성을 주요 의제로 다루는 기존의 가족정책은 그 개념이 좀 더 확장되어, 복지국가를 구성하는 핵심 전략으로서의 위치에서 그 위상을 자리매김해야 한다. 아울러 이러한 광의적 틀에서 기존의 가족업무를 조정하고 배치해야하며, 이러한 점들이 여성부 확대 개편 논의 과정에서 중요한 의제로 다루어져야 한다.

2) 젠더(gender)를 중심에 둔 가족정책

◯ 가족정책은 젠더(gender)를 중심에 두고 이루어져야 한다. 즉, 가족정책은 “양성평등계약”하에 설계되고 시행되어야 한다. 여기서 양성평등계약은 단순히 여성의 주장을 받아들이는 것이 아니라 모성과 고용 역할의 조화, 부성과 고용 역할의 조화 이룸으로써 가족의 고용기회를 강화하고 가족빈곤 및 사회적 배제를 예방하고 해결하는 핵심 수단이다. 아울러 모성 및 부성과 고용역할의 조화를 이루려는 가족정책은 서비스 산업의 발전을 가져오고 연금제도의 유지위해 필요한 수단이기도 하다.

◯ 그런데 이 양성평등계약은 여성생애의 남성화, 남성생애의 여성화가 동시에 이루어지지 않으면 실현되기 어렵다. 따라서, 젠더를 중심에 둔 가족정책은 두 가지 축으로 구성되는데, 하나는 여성이 노동시장에 참여하는데 방해가 되는 요인과 조건을 제거하는 여성의 시장화이고, 다른 하나는 양육 및 돌봄노동에의 남성 참여를 사회적으로 제도화하는 남성의 가족화이다. 이는 곧 가족정책을 젠더분리적 방식이 아닌 젠더통합적 방식으로 설계하는 것과 맥을 같이한다.

◯ 특히, 출산율 감소, 이혼율 증가, 가족 내 돌봄의 공백과 같은 오늘날 우리사회의 가족변화의 대표적 지표들이 그 사회적 결과라는 측면에서 여성의 사회적 지위 및 역할과 긴밀히 관련되어 있는데, 바로 이런 점에서도 가족의 변화에 대한 대응책으로서의 가족정책은 사회적 “젠더”의 문제를 중심에 두고 이루어질 필요가 있다. 에스핑 엔더슨(1999)은 적정의 보육서비스, 유급의 육아휴직과 아버지 휴가의 보장, 아픈 자녀를 위한 휴가 등과 같은 여성친화적 정책이 곧 가족친화적이고 동시에 사회친화적이라고 하였다.

◯ 이처럼 가족정책은 젠더를 중심에 두고 설계되고 시행되어야 한다. 따라서, 현재 논의되고 있는 여성부 확대 개편은 가족정책이 젠더를 중심에 두고 이루어져야 한다는 원칙 하에서 업무조정이 이루어져야 한다. 앞서 언급했듯이, 보건복지가족부는 가족정책에 젠더 관점을 적극 도입해야 할 것이고, 여성부는 약화된 gender equality perspective를 강화하는 방향에서 가족정책을 바라보고 집행할 수 있어야 할 것이다.

3) 부처간 통합과 조정을 기반으로 한 가족정책

◯ 가족정책 점담부처는 부처 간 흩어져 있는 가족정책을 통합하고 조정할 수 있어야 한다.

◯ 이명박 정부의 출범과 함께 가족정책의 전담부서는 여성부에서 보건복지가족부로 이관되었는데, 이관된 정책 내용들을 보면 복지국가 핵심 전략으로서의 가족정책의 위상과는 거리가 있다. 그것은 주로 가족에 대한 서비스를 제공하는 정책들로 구성되어 있고, 여성생애의 남성화나 남성생애의 여성화의 동시적 추구라는 측면에서 본다는 상당한 거리가 있는 게 사실이다.

◯ 그런데 문제는 가족정책들은 배타적이고 독립적인 정책 영역을 갖기 보다는 부처간 상호관계를 통해 통합되고 조정되어야 하는 점에 있다. 이는 가족정책 담당부처가 여성부가 되었든 보건복지부가 되었든 이러한 통합과 조정을 수행할 수 있는 제도적 조건과 실천적 권한을 부여받을 수 있게 해야 한다는 것이다. 따라서 현재 진행되고 있는 여성부 확대 개편 과정에서 가족정책을 전담할 부처에게 가족정책을 통합하고 조정할 수 있는 제도적 근거가 마련되어야 한다(윤홍식, 2009)

<참고문헌>

김인숙․정재훈․윤홍식. 2004. 가족정책의 성인지적 관점 강화 방안 연구. 보건복지부
김인숙. 2005. “여성가족부 신설과 가족복지의 관점 및 방향”. 가족사회복지학학회 춘 계학술대회 자료집
윤홍식․김인숙․최은영. 2007. 일과 가족생활 양립을 넘어서. 진보정치연구소.
윤홍식․김인숙․송다영. 2009. 가족정책론(미출간)
Esping-Andersen, G. 1999. Social foundations of postindustrial economics. New York: Oxford University Press.
Esping-Andersen, G. 2002. “A new gender contract.” in Why we need a new welfare state." New York: Oxford University Press.
Taylor-Gooby, P. 2004. "New Risks and Social Change" in New Risks, New Welfare, edited by P. Taylor-Gooby. New York: Oxford University Press.
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